Der Begriff „Public Private Partnership“ (PPP) entstand während der„New Deal“-Reformphase in den USA. Damit waren staatlich finanzierte Investitionsprogramme gemeint. Das heutige PPP-Konzept hat damit im Wesen nichts zu tun, sondern ist geprägt von Merkmalen des antireformerischen, neoliberalen Wirtschaftstyps. Dieser ist aber bekanntlich sehr bemüht, für seine Praktiken progressiv klingende, harmlose Bezeichnungen zu verwenden – etwa die ausufernde und missbräuchliche Verwendung des Begriffs „Reform“ selbst.
Von Werner Rügemer, Buchautor / Erstveröffentlichung des Artikels in Alpha Press Schwäbisch Hall, Ausgabe November/Dezember 2009
Entstehung und Merkmale des PPP-Konzepts
Das gegenwärtig vorherrschende PPP-Konzept entstand Ende der 1990er Jahre in Großbritannien. Nach den desaströsen Ergebnissen der Privatisierungen, die unter den Tory-Regierungen von Margret Thatcher und John Mayor durchgeführt wurden (Bahn, Wasser u.ä.), entwickelte„New Labour“ unter Tony Blair mit Finanzakteuren der City of London (Wirtschaftsprüfer, Investmentbanken, Unternehmensberater) ein „Alternativkonzept“. Es entstand aus der Private Finance Initiative (PFI) und erhielt schließlich den Namen PPP. Im Unterschied zum rigorosen Ausverkauf à la Thatcher wurden nun öffentliche Güter nicht mehr verkauft. Vielmehr sollte zwischen öffentlicher Hand und privaten Investoren eine Partnerschaft aufgebaut werden.
„Rundum-sorglos-Paket“
Die wesentlichen Merkmale von PPP, soweit sie öffentlich dargestellt werden, sind folgende: Die öffentliche Hand schließt mit privaten Investoren beziehungsweise Konsortien Miet- und Betreiberverträge, die in der Regel eine Laufzeit von 30 Jahren haben. Gegenstand sind der Bau, die Finanzierung und das Betreiben von Gebäuden und Anlagen mit öffentlicher Zweckbestimmung: Schulen, Rathäuser, Krankenhäuser, Gesundheitszentren, U-Bahnen, Straßen, Autobahnen, Brücken, Tunnels, Gefängnisse, Finanzämter, Ministerien, Freizeitanlagen und dergleichen mehr. Es handelt sich um eine Art „Rundum-sorglos-Paket“, denn im Unterschied zur traditionellen Erledigung übernimmt der Investor auch die Finanzierung und das Betreiben (Instandhaltung, Reparaturen, Überwachung, Sicherheit…).
Europäischen Investitionsbank (EIB) gibt günstige Kredite
Als Begründung wird vorgebracht, dass erstens die verschuldete öffentliche Hand keine Kredite aufzunehmen braucht. Zweitens werde durch die Übernahme aller wichtigen Tätigkeiten durch den Investor über den gesamten „Lebenszyklus“ ein Synergieeffekt erreicht, sodass die Leistung billiger erbracht werden kann als bei traditioneller Erledigung. Die Angaben zum wirtschaftlichen Vorteil bei PPP bewegen sich zwischen etwa 8 und 25 Prozent. Nachdem in Großbritannien inzwischen etwa 700 PPP-Projekte angelaufen sind, hat auch die Europäische Union das Modell übernommen. In der Europäischen Investitionsbank (EIB) wurde eine „task force PPP“ eingerichtet, die EIB fördert durch günstige Kredite PPP-Projekte nicht nur in den EU-Mitgliedsstaaten, sondern auch weltweit, wenn dadurch europäische Investoren zum Zuge kommen. Die EU betrachtet PPP auch als ein Instrument zur Einhaltung der „Maastricht- Kriterien“, weil die Staaten dabei zumindest nominell und haushaltstechnisch nicht ihre Verschuldung erhöhen.
Transaktionskosten und Kollateralschäden
Was der Öffentlichkeit, auch den gewählten Abgeordneten in den Parlamenten nicht klar gemacht wird, ist die Tatsache, dass es sich bei PPP um eine „strukturierte Finanzierung“ handelt. Eine solche zeichnet sich durch hohe Komplexität aus. Deshalb sind die Vertragswerke kompliziert und umfangreich. Zum einen wird für jedes PPP-Projekt eine eigene Projektgesellschaft gegründet. In der Regel tut sich ein Bau- oder Dienstleistungsunternehmen mit einem Finanzakteur zusammen, oft wird ein Konsortium aus mehreren Unternehmen gebildet. Dieser Investor wiederum beauftragt zahlreiche Subunternehmer.
Geringes Eigenkapital – meist kreditfinanziert
Zur strukturierten Finanzierung gehört zum anderen etwa die Gründung eines offenen oder geschlossenen Fonds, in den Anleger einzahlen. Die Anleger zahlen aber, um einen möglichst großen „Hebeleffekt“ zu erzielen, nur ein geringes Eigenkapital ein. Sie nehmen Kredite auf. Ihr Gewinn besteht zum einen aus der Ausschüttung des Fonds, zum andern aus der Verlustzuweisung, die sie steuerlich geltend machen können. Um dies optimal zu gestalten, werden Steuerberater und Vermögensverwalter hinzugezogen. So kommen durch Provisionen an zahlreiche beteiligte Akteure hohe Transaktionskosten zustande, die zwischen 25 und 40 Prozent der Gesamtkosten betragen.
Öffentliche Hand verzichtet auf wesentliche Rechte als Mieter
Zur strukturierten Finanzierung gehört weiter der Forderungsverkauf. Er nimmt meist die Form der „Forfaitierung mit Einredeverzicht“ an. Der Investor verkauft die Forderungen aus den langlaufenden Verträgen an eine Bank. Die Zahlungsverpflichtung der öffentlichen Hand gehen damit vom Investor an die Bank über. Diese macht in der Regel zur Bedingung, dass die öffentliche Hand auf wesentliche Rechte als Mieter verzichtet, etwa auf das Recht auf Mietminderung bei Schlecht- und Minderleistung des Investors. Die Bank wiederum hat das Recht – wie es auch bei den Hypotheken- und anderen Krediten seit einiger Zeit der Fall ist – die Forderungen an andere Finanzinstitute weiter zu verkaufen. Da der Investor somit bereits zu Beginn über die gesamten Mieten verfügt, sinkt sein Anreiz, die vertraglich vereinbarten Leistungen pünktlich und vollständig und in hoher Qualität zu erbringen. Die öffentliche Hand muss erst einmal zahlen und kann nur nachträglich, nicht selten erst unter Einschaltung von Anwälten und des Rechtsweges, vom Investor die Erfüllung seiner vertraglichen Pflichten einfordern.
Der Staat handelt sich mit jedem Projekt einen jahrzehntelangen Steuerverlust ein
Da PPP-Projekte zugleich Steuersparprojekte sind, handelt sich der Gesamtstaat mit jedem Projekt einen jahrzehntelangen Steuerverlust ein. Er ist wesentlich höher als der wirtschaftliche Vorteil, der durch PPP erreicht werden soll. Der PPP-Markt in Europa wird von wenigen großen Investoren beherrscht – Serco, Royal BAM Group, Hochtief, Bilfinger Berger, SKE/Vinci und die mit ihnen jeweils verbundenen Finanzakteure sind die wichtigsten. Da bei PPP die öffentliche Hand nur mit dem Investor als Generalunternehmer eine Vertragsbeziehung hat und die Aufträge an die Subunternehmer nicht ausgeschrieben werden, bringt der Investor seine eigenen Tochterfirmen und Subunternehmer mit, bei denen in der Regel einerseits mit Dumpinglöhnen („Billigheimer“) gearbeitet wird. Dadurch wird der lokale und regionale Mittelstand ausgetrocknet, die volkswirtschaftliche Lohnsumme sinkt.
Da bei PPP der Investor alle wichtigen Tätigkeiten übernimmt, werden die öffentlichen Verwaltungen und Fachämter überflüssig. Die öffentliche Hand baut Arbeitsplätze ab, es gibt mehr Arbeitslose. Ebenso verliert die öffentliche Hand ihre fachliche Kompetenz und wird immer mehr abhängig von teuren privaten Beratern, die tendenziell auf der Seite der Investoren stehen und in deren Interesse beraten.
Verteuerung und zusätzliche Verschuldung
Entgegen dem Versprechen, PPP zeichne sich durch einen Festpreis aus und führe zu Planungssicherheit für die öffentliche Hand, wird der theoretische Festpreis in der Regel schon nach wenigen Jahren überschritten. Dies ist durchaus vertragskonform. Das bisher bekannteste und größte Beispiel dafür ist die Londoner U-Bahn. Bereits nach drei Jahren ging der Investor Metronet – ein Konsortium aus renommierten, international tätigen Unternehmen – in die Insolvenz. Die Nachforderungen an die öffentliche Hand überschritt bereits kurz nach Beginn des bis zum Jahre 2035 laufenden Sanierungs- und Betreibervertrags die Milliardengrenze. Die Investoren mussten nicht haften und zogen sich sanktionslos zurück, die Stadt London und die Regierung mussten die Verbindlichkeiten übernehmen.
Staat muss Schulden des Investors begleichen, wenn dieser Konkurs anmeldet
Dasselbe geschieht auch Projekten in Deutschland, etwa beim PPP-Projekt der Stadt Leimen in Baden-Württemberg: Schon nach einem Jahr ging der Investor, der die Sanierung und den Betrieb des Hallen- und Freibades für 30 Jahre übernommen hatte, in Konkurs; Leimen musste 2009 die Schulden des Investors übernehmen. Übrigens: Berater war unter anderem ein gewisser Rudolf Scharping, Ex-Verteidigungsminister, der nach seinem Ausscheiden aus der Politik das PPP-Beratungsunternehmen RSBK GmbH (Rudolf Scharping Beratung und Kommunikation) gegründet hatte.
Oft werden mangelhafte Baumaterialien verwendet
Der Grund in der vertragskonformen Überschreitung des „an sich“ zugesagten Festpreises besteht in den Anpassungsklauseln. Sie gelten für alle Bereiche – Bauen, Sanieren, Betreiben, Instandhalten. Zudem bestehen zahlreiche Ausnahmetatbestände. Bei Schulgebäuden etwa sind „Vandalismusschäden“ von den vereinbarten Instandhaltungspflichten des Investors ausgeschlossen. Das ist im Prinzip sinnvoll, ist aber unter den Bedingungen der Investoren-Übermacht eine ständige und teure Quelle von Konflikten. Denn was ein „Vandalismusschaden“ ist, ist auch eine Definitionsfrage. Wenn etwa, wie geschehen, der Investor billige Plastik-Türstopper, die er in China für fünf Cent pro Stück gekauft hat, einbaut und diese nach kurzer Zeit zu Bruch gehen, behauptet der Investor bzw. dessen Subunternehmer, es handle sich um einen Vandalismusschaden, obwohl der Bruch zumindest zu einem hohen Anteil auch auf dem billigen Material beruht.
Öffentliche Hand muss zweifach Zinsen bezahlen
Ein systemischer Nachteil für die öffentliche Hand entsteht bei PPP durch die zweifache Zinszahlung. Die öffentliche Hand muss, um die Mieten zahlen zu können, Kredite aufnehmen, denn sie ist ja auch nach der Unterzeichnung des PPP-Vertrages immer noch überschuldet. In der Miete sind die Zinsen, die der Investor für seine Kredite zahlen muss, auch schon enthalten. Der Landesrechnungshof hat in seinem Bericht 2008 anhand des Vorzeige-Projektes „Schulen des Landkreises Offenbach“ (die 89 Schulen des Landkreises werden im Rahmen von PPP saniert. Der Landkreis muss, um die insgesamt etwa 800 Millionen Euro Miete aufzubringen, Kredite aufnehmen, für die er insgesamt etwa 110 Millionen Euro zusätzlich zahlen muss. (Der Bericht ist im Internet verfügbar: Landesrechnungshof Hessen, Bericht 2008, Kapitel „PPP im Landkreis Offenbach“).
Manager handeln gegen Interessen der Öffentlichkeit
Ein Motor für vertraglich unterwertige Leistung liegt im Prämiensystem. Der Manager der Projektgesellschaft, die vom Investor bzw. dem Investorenkonsortium gegründet wird, erhält zu seinem regulären Gehalt Erfolgsprämien. Er erhält sie zum Beispiel dafür, dass er die monatlich gezahlte Instandhaltungs- und Betreiberpauschale nicht ausschöpft. Je weniger er im Interesse des Investors die Pauschale nicht ausschöpft, desto höher ist seine Pauschale.
PPP-Projekte werden teurer als versprochen
Die bisherigen Erfahrungen zeigen nicht nur, dass PPP-Projekte trotz (oder wegen) teurer Beratung bereits nach kurzer Zeit dazu tendieren, teurer zu werden als versprochen, sondern dass sie eine verdeckte Kreditaufnahme darstellen. Es besteht zwar der Anfangsvorteil, dass die öffentliche Hand sich zunächst nicht verschuldet, aber die Zahlungsverpflichtung aus einem PPP-Vertrag trägt im Laufe des Vertrags zur zusätzlichen Auszehrung des öffentlichen Haushalts bei. Die Interessen der Investoren kommen voll zum Zuge, während die Interessen der öffentlichen Hand untergebügelt werden. Es müsste nicht so sein, aber unter den gegenwärtigen Kräfteverhältnissen handelt es sich bei PPP nicht um eine Partnerschaft, sondern um eine einseitige Bevorteilung der privaten Seite.